民事执行检察监督的制度完善——以成铁检察机关民事执行检察监督为视角
时间:2017-11-09作者:成都铁路运输检察分院 罗菲菲新闻来源:阳光铁检网【字号: | |

  摘要:“执行难”和“执行乱”问题由来已久,是长期困扰我国法律理论界和实务界的难题。法院自身所存在的无法克服的弊端以及缺乏外部监督是“执行难”和“执行乱”的根源所在。民事诉讼法修订前,民诉法笼统规定“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”2013年1月1日,新民事诉讼法施行,将检察监督延伸至民事执行领域,2017年1月1日,两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,进一步细化对民事执行法律监督,但这类监督并不充分。本文试图通过对本院民事执行监督工作的现状进行梳理、发现关键问题。在此基础上,引导针对我国民事执行制度层面的相关问题的思考,以期完善民事执行监督制度。

  关键词:民事执行 检察监督

  一、民事执行检察监督概况

  违法执行成为近年来司法腐败的一个重要因素,人民法院近年来查处的违法违纪案件中,近70%集中在民事执行领域。民事执行领域处于权利兑现、利益交割的重要环节,属于各方利益竞相追逐、各种“潜规则”滋生交错的敏感区域。审判法官们由于办案压力大,往往不太关心自己所判案例的执行情况,一经宣判就结案,法官的这种做法本身无可厚非,毕竟判决归判决,执行归执行。但是问题在于执行案件中,执行法官的个人权力过大,既有权处理执行中的程序问题,也有权处理执行中的实体问题,在外部监督缺失,内部监督不理想的情况下,案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平和素质。新民事诉讼法修订后,检察机关积极探索和尝试,在民事执行检察监督工作中取得了一定的成效,但由于理论界和司法实务中存在的问题,使工作的开展受到一定程度的制约。随着经济的发展和人民群众法律意识的不断增强,民事执行案件在很长一段时间内仍将呈上升趋势,特别是铁检机关正面临跨行政区划改革,改革后法院民商事案件剧增,但检察机关对民事执行案件的监督力度还远远不够,无法满足人民群众对公平正义的期望。

  以成铁检察分院近三年民事执行监督数据为例,成都铁路运输中级人民法院民事案件执结量890件,成铁检察分院民事执行检察监督仅仅5件,检察监督比例处于偏低状态。且民事执行案件均是由当事人申请监督,当事人申请监督由于是经过法院多次复查审理后才向检察院提出的,满足提出监督申请条件的案件量少,导致检察机关目前办理的案件中作出不支持监督申请决定的案件所占比例过大。

  二、民事执行检察监督面临的问题

  (一)检察机关民事执行监督的理论质疑

  民事执行检察监督涉及如何处理法院执行权和法律监督权之间的关系。一些专家、学者主张检察院不应介入法院执行,其主要理由如下:

  1.民事执行活动经过长期的实践与改革,法院内部监督机制已经趋于成熟,不需要检察院的监督执行活动也能够公平公正地开展。如近年来各地法院针对执行局不断改革,以“分权”“公开”的形式改变执行乱象,已经取得了非常好的成效。如成都中院在全国率先成立执行裁判监督庭,专门负责执行裁判权的行使和对重大执行事项进行监督。成都市高新区法院引入人民陪审员参与执行案件质量评查工作,一定程度上增强了法院内部监督。法院公开执行信息的司法实践更是争取了群众对法院执行工作的理解,最大限度的挤压了利用执行权寻租的空间。

  2.民事执行具有特殊性,检察机关被赋予民事执行监督权将影响执行。检察执行权具有行政权属性,具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点,检察院介入民事执行,检察权一旦被滥用,受到挤压而萎缩的法院审判权的行使将更加不畅。

  3.检察机关不能对民事执行活动进行有效监督。检察机关案多人少,检察机关长期“重刑轻民”,注重办理刑事案件人才的培养,民事案件办案人才稀缺,有的检察院全面开展民事案件监督工作力不从心,部分民行部门检察人员无法胜任工作,不能保证民事执行检察监督有效开展。

  4.已经存在比较完善的外部监督体系。民事执行活动的外部监督涵盖人大监督、党政监督、群众监督、新闻舆论监督等,不同形式的外部监督互相补充,检察院的介入反而不利于这个外部监督体系的正常发挥。

  以上观点值得深思,从长远看,民事执行检察监督势不可挡。2017年1月1日,两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,通过法律规定,将人民法院封闭运行的执行权置于有效的监督之下,检察权对审判权的适度介入,不仅无碍于审判权的独立性和权威性,反而保障了司法权独立性。检察机关的执行监督不是职权的扩张,而是维护司法公正、维护司法权威的需要;不是对审判权的限制,而是对滥用权力的制约。

  (二)检察机关民事执行监督的实践问题

  1.法检两家对检察监督认识歧义。新民事诉讼法修订前,民事诉讼法第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,法检两家对此存在不同的理解。最高法院曾多次以司法解释,将检察机关对民事执行领域的一些监督行为排除在外。最高法院1995年8月10日法复(1995)5号批复:根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中做出的裁定,不属于抗诉的范围。因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理。2000年7月10日法释(2000)16号批复认为:根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。可见,检察院在执行监督中采取抗诉的方式已被否定。新民事诉讼法235条明确规定:人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。但由于法检两家并没有达成完全共识,仅仅作了原则规定,缺乏关于此条的具体适用和操作上的细化规定,很难达到实践操作的要求。尽管人民检察院出台了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,但《规则》中第八章关于执行监督的规定依然留有余地,《规则》是检察机关实施法律监督的内部操作手册,人民法院和人民检察院因为对民事执行检察监督的认识歧义,甚至存在着人民法院对其具体内容不认可的情况,给实际操作带来了困难。如检察建议的效力问题,检察建议作为法院和检察院的一种工作协调机制,是比较灵活有弹性的方式,有讨价还价的余地,这种方式与检察监督的性质不吻合。例如:2013年,绍兴市中院执行的金昌投资公司诉中静实业和中静远东公司退还保证金案件中,绍兴市检察院发现执行中存在问题,向绍兴市法院发出检察建议,建议法院纠正此案,并书面回复处理结果,面对检察建议,绍兴市中院回复表示:不予理会。尽管2017年1月1日,两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,该规定对加强民事执行检察监督有很大意义,但规定人民检察院监督民事执行活动方式只有“制作检察建议书”,人民法院“以回复意见函”的形式回复人民检察院,“检察建议书”的效力有待考量,检察机关缺乏有力的监督方式。

  2.民事执行监督案件来源渠道不畅通。民事执行监督案件来源主要是:案件当事人、厉害关系人向检察机关申请监督;案件当事人、厉害关系人以外的公民、法人和其他组织向检察机关控告、举报;有关机关交办、转办;检察机关依职权发现等。法院的执行工作具有较强的主动性,而民事执行监督具有一定的被动性,还要遵循依法监督、有限监督、注重质效等原则,一般都是通过当事人申诉等渠道获得相关信息,例如成铁检察分院近三年来办理的5件民事执行监督案都是通过当事人申诉获得监督信息。执行信息公开的法律规定不完善,执行信息公开的内容、形式、统一标准等没有作出明确的规定,法院执行信息公开实践中存在着执行信息公开的方式单一、内容简单、范围保守等问题,公正债权文书、仲裁裁决文书、法院调解文书等法院没有网上公开,致使检察机关依职权发现线索实际操作难,很多执行中的违法行为不能被及时掌握。

  3.民事执行监督缺乏有力的法律保障措施。民事执行检察监督更多的是一种事后监督,被动监督。两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》前,各地检察机关都在探索尝试,但做法不一,有检察建议、抗诉、查处职务犯罪、提出纠正违法意见或更换办案人、现场监督等方式,普遍感觉监督效果不尽人意。根据两高印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,检察机关开展民事执行监督运用的方式是检察建议,这种方式具有程序性强而强制性弱的特点。即使可以根据其他法律规定采用其他方式进行监督,也各有弊端,抗诉最有效,但抗诉范围存在争议。查处职务犯罪是一种重要手段,但其本质存在刑事监督与民事监督之争。在中国现行司法体制背景下,提出纠正违法意见或建议更换办案人各地检察院也谨慎使用。现场监督方式规定在两高《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中,该种监督方式通常是由法院邀请,或者由地方党委、人大安排,对民事裁判执行中的重大、疑难、复杂等案件,由检察机关派员到执行现场,支持法院依法执行,发现问题后及时向法院提出。该种方式跟其他方式的区别在于它是一种事中监督方式,很大程度上能够制约和支持法院的执行工作,增强了检察机关的监督公信力。但在实际操作中存在问题,如法院在执行涉及新闻媒体、互联网关注的案件,各级人大代表、政协委员关注的案件等可能引发群体性上访,社会影响力大的案件时邀请检察人员出席现场,现场监督可能遇到突发事件难以处理等问题。

  4.检察机关存在“重刑轻民”观念。民行检察是法律监督工作的重要组成部分,但一些检察院在贯彻实施修改后“两法”上一定程度存在“重刑轻民”倾向,弱化了民事执行监督工作的内容和效果。检察院年初工作计划、年底工作报告中也往往重点强调加大查办职务犯罪力度、提高刑事审判监督能力、提高抗诉水平等,批捕率、办案率等成为关注重点,而甚少关心民事执行监督案件量。民事执行监督权由民行处行使,但各基层检察院民行处与控申处往往是两个牌子一套人马,工作繁杂,人手不足,在履行执行监督职责中有的力不从心,未能专题调研,深入研究,而是因循原有的思维定式和习惯性做法,等待观望。例如,从成铁检察机关与成都市检察院监督总体数据横向对比看,成铁检察机关监督案件总量少。随着跨行政区划检察院改革进程的推进,民商事监督案件数量激增,铁路检察院急需一支高素质、专业化的民行检察队伍。

  三、完善民事执行监督工作的建议

  (一)完善民事执行检察监督的法律保障措施

  1.规范民事执行检察监督的方式。修改后的《民事诉讼法》第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》明确和规范了民事执行检察建议的适用,两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,但也仅仅规定“制作检察建议书”的监督方式。实践中,民事执行监督以检察建议为主,其他监督方式为辅的情形非常普遍。基于监督效力的考虑,可以进一步明确检察建议适用的适用条件、程序等以及检察建议不能发挥监督作用时启动新的制裁措施的规定,增强监督实效。

  2.完善民事执行检察监督的跟踪督办制度。现行检察院对法院案件执行逐案追踪跟进的制度尚不完善,两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》并没提及跟踪督办的相关问题。建议对民事执行监督的案件实行专人负责制,定期向法院了解民事执行案件的进程,收集、整理资料,定期汇总,建立相应的民事执行检察监督跟踪档案。

  3.适当放宽当事人向检察机关申请监督的条件。按现行法律规定,当事人申请检察院监督的前置条件过于严格,除有特别规定外,当事人必须穷尽法律赋予的上诉、申请再审、提出异议、申请复议等权利后,才能向检察院提出监督申请。这从客观上降低了检察院对法院的监督力度,事实上也不利于保护当事人的权益。如果当事人在未充分行使各项权利甚至没有向检察院寻求检察监督的权利,那么检察院如何真正进入监督。

  (二)建立法检两家民事执行检察监督沟通联系机制

  法检两家应加强沟通,共同研究监督的原则、范围和方式,并以发布规范性文件的形式确定下来,从而逐步建立起操作性强的民事执行监督机制。更重要的是要建立动态跟踪机制,完善工作台账,对执行情况及时进行分析、评价、促使检察建议、纠正违法通知等监督意见能得到及时的处理和反馈。在这方面的实践探索中,各级检察机关采取了多种措施发挥民事执行监督职能,为民事执行立法的进一步完善提高了丰富的案例和有益借鉴。如成铁检察分院、成铁中院共同签署了《关于加强民事检察监督工作协调配合的若干意见》,将民事诉讼检察监督的内容进行了细化的规定,尤其是明确了监督原则、监督范围、监督方式、监督调查程序,避免了以往检法两家签署文件中原则性强而操作性差的弊端,而且勇于创新,专章规定“沟通与协调”,共同推进民事检察监督工作,维护公平正义与社会稳定。2016年5月,成铁检法两院签订了《关于开展执行案款集中清理工作的通知》,明确执行案款清理工作任务和目标,强化措施,并建立沟通渠道和定期会商机制。这些举措缓解了民事执行检察监督中法院的抵触情绪,有利于执行监督工作健康长远发展。

  (三)拓宽民事执行检察监督案源渠道

  案源是办案的基础,长期以来,检察机关民事执行案源稀少阻碍了民事执行检察监督的顺利发展。结合各级检察院以往的经验和教训,拓宽民事执行检察监督的案件来源可以通过以下几种途径实现:

  1.加大民事执行检察监督职能宣传,使广大群众了解民事执行检察监督职能、监督范围、监督方式等,鼓励群众积极提供民事执行监督线索。依托基层派驻检察室、民事检察联络点、个案接访等载体,突出对民事执行监督职能的宣传,同时把民事检察宣传与畅通申请监督渠道、引导当事人依照法律程序正确行使申请监督权有机结合起来。

  2.针对控告申诉线索匮乏的情况,调动群众参与监督。依托“举报宣传周”等活动,检察机关通过召开新闻通气会、运用媒体宣传、深入群众“走出去”宣传;通过“12309”举报电话、警示教育基地、检察工作室将群众“请进来”宣传。同时深入贯彻落实《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干意见》和《人民检察院举报工作规定》,加强对举报人的保护和奖励,最大限度的调动和保护人民群众参与监督的积极性。

  3.充分发挥律师“桥梁”作用,加强与律师、律师协会等的信息沟通。“执行难”、“执行乱”屡屡发生,而检察机关获取违法执行的案件信息却极其缺乏,这种巨大的反差促使我们不得不深思忽略了什么重要环节。律师作为当事人代理人参与到整个民事诉讼活动中,对于法院违法审判、违法执行是心知肚明的。主动加强与律师的联络沟通,通过律师、律师协会构建当事人与检察机关之间的“桥梁”,建立健全律师接待室,建立检察官与律师案源联络机制等,努力从律师代理的民事案件中寻找有价值的民事执行监督案件。

  4.强化法检两院信息共享。客观上检察机关开展民事执行监督,离不开法院的配合和支持。因此,要把树立法律监督权威与维护审判权威有机结合起来,积极主动与法院加强沟通和协调。在开展民事执行监督工作中,通过联席会议、联合接访、疑难案件会商等机制,主动与法院就加强民事执行案件协调配合、监督制约等工作进行沟通,同时建议法院民事执行庭与检察院民行检察部门应分别制定一名联络员负责日常工作联系,为民事执行监督工作顺利开展打好基础。检察机关要及时对相关情况进行分析、研判,从中寻找有价值的民事执行监督案件。

  5.强化检察机关内部沟通协作。反贪、反渎、侦监等部门在开展工作中存在着大量的民事执行监督案源可供挖掘,建立内部联动机制和信息共享机制,明确涉及民事执行监督案件的移送、处理情况反馈、部门之间配合协调等工作职责,进一步增强民事执行监督案源的内部收集渠道和整体合力。

  (四)加强民行检察机构和队伍建设

  1.配齐配强民行队伍,使民行检察部门的人员配备与监督职能的扩大相适应,创造提升监督能力的条件。加强对民行干警的业务培训,条件允许的可以选派民行干警到法院执行部门实践锻炼,有利于提高民行检察干警的实践工作能力。

  2.研究确定检委会讨论民事执行检察监督案件的具体方式和情况。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第103条明确规定,人民检察院对民事执行活动提出检察建议的,应当经检察委员会决定。两高印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第11条规定,人民检察院向人民法院提出民事执行监督检察建议,应当经检察长批准或者检察委员会决定。检委会应定期及时召开,将研究民事执行检察监督案件作为一项经常性的工作来抓。

  结语:从理论上讲,民事执行活动的外部监督涵盖人大监督、党政监督、群众监督、新闻舆论媒体监督等。但这些监督主要是对法院整体工作的监督,无法有力保障个案公平,民事执行检察监督任重道远。完善民事执行检察监督须从完善民事诉讼监督的全局观念出发,在立法上实现原则性规定与具体性规定的协调,具体程序与其它相关程序的配套,并尽量细化相关的操作细则。

[责任编辑:李瑾]